Introduzione

Il regolamento del consiglio n.1024/2013 (“Regolamento”) ha istituito il Meccanismo Unico di Vigilanza (MVU) composto dalla Banca Centrale Europea (BCE) e dalle autorità nazionali competenti dei paesi dell’area dell’euro (con possibilità di adesione anche da parte degli altri paesi dell’UE). Il MUV prevede un sistema complesso di ripartizione delle competenze tra BCE e le autorità nazionali.

Tutte le banche dell’area euro sono assoggettate al MVU ma ripartite in due sottogruppi: quelle di grandi dimensioni c.d. “of significant relevance” (circa 130 intermediari individuati in base ad una serie di parametri fissati dal Regolamento) e quelle meno rilevanti c.d. “less significant”. In principio, spetta alla BCE la vigilanza sulle prime e alle autorità nazionali quella sulle seconde. In concreto non è irrilevante il ruolo svolto dalle autorità nazionali nei procedimenti di competenza della BCE, mentre quest’ultima ha poteri di indirizzo importanti sull’attività di vigilanza che le autorità nazionali svolgono nei confronti delle banche “less significant”.

Il 16 Aprile u.s. la BCE ha pubblicato il Regolamento n.468/2014 che istituisce “il quadro di cooperazione nell’ambito del meccanismo di vigilanza unico tra la BCE e le autorità nazionali competenti e con le autorità nazionali designate” (“framework regulation”). Il framework regulation individua le procedure di cooperazione tra le autorità nazionali e la BCE in merito alla vigilanza sugli enti “of significant relevance” e “less significant”.

 

1.                  Competenze della BCE e delle autorità nazionali 

Individuare un discrimen tra le funzioni della BCE e quelle delle autorità nazionali è piuttosto complesso a causa del criterio di riparto misto utilizzato dal legislatore; la competenza della BCE viene, infatti, individuata a volte sulla base della materia e a volte sulla base delle dimensioni del soggetto vigilato. Nel tentativo di operare una classificazione è possibile sostenere l’esistenza di:

• materie di competenza esclusiva della BCE;
• materie “concorrenti” in cui la competenza è attribuita alla BCE ovvero alle autorità nazionali sulla base di alcuni criteri, principalmente legati alle dimensioni dell’intermediario interessato. In particolare, qualora si tratti di un ente “of significant relevance” o di un ente che abbia richiesto l’assistenza finanziaria dello European Stability Mechanism (ESM) la competenza sarà della BCE. Nel caso in cui si tratti di un ente “less significant” l’autorità competente sarà quella nazionale;
• materie di competenza esclusiva delle autorità nazionali.

 

Le materie di competenza esclusiva della BCE (art. 4 Reg. 1024/2013) riguardano poteri che abbracciano profili cruciali dell’azione di vigilanza. In primo luogo è accentrato in capo alla BCE per tutte le banche il potere decisionale relativo all’ingresso sul mercato e agli assetti proprietari (l’autorizzazione e la revoca all’esercizio dell’attività bancaria; l’acquisto e la cessione di partecipazioni qualificate in banche). Alle autorità nazionali peraltro sono affidati importanti poteri istruttori.

La BCE può inoltre per qualsiasi ente creditizio adottare misure particolari quando le banche non rispettino i requisiti prudenziali o vi siano elementi nella situazione finanziaria e organizzativa della banca che non permettano una gestione solida e la copertura dei suoi rischi. Si tratta dei provvedimenti che vengono di norma individuati tra le misure di “early intervention”. Fra i provvedimenti che la BCE può assumere in queste circostanze, si segnala l’applicazione di requisiti patrimoniali più stringenti di quelli ordinari, il divieto di distribuzione degli utili e il potere di rimuovere uno o più amministratori.

Tra le materie c.d. “concorrenti” rientrano quelle che prevedono compiti di ordinaria supervisione. Si tratta di poteri che afferiscono alla verifica del rispetto della disciplina prudenziale nelle componenti qualitative (organizzazione, governo societario, remunerazioni), in quelle quantitative (requisiti patrimoniali, concentrazione dei rischi, liquidità, leverage) e di informativa al pubblico; la conduzione del processo di revisione e valutazione prudenziale e degli stress test; la vigilanza su base consolidata e quella supplementare sui conglomerati finanziari; i piani di risanamento e le misure di intervento precoce; alcuni compiti in materia di vigilanza macroprudenziale.

• Per le banche “of significant relevance” questi compiti saranno svolti dalla BCE avvalendosi dei c.d. “Joint Supervisory Teams”, i cui membri sono selezionati prevalentemente dalle autorità nazionali. Questo implica che le stesse conserveranno un ruolo fondamentale, ai fini istruttori, anche con riferimento alle banche “of significant relevance”.
• Per le banche “less significant” i medesimi compiti saranno svolti dalle autorità nazionali che continueranno a svolgere un’attività volta a verificare il rispetto di un insieme di regole armonizzate a livello europeo che incidono sull’intera attività e organizzazione degli enti creditizi. Tuttavia, anche quest’attività dovrà essere svolta seguendo le modalità stabilite in modo unitario a livello europeo dall’Autorità Bancaria Europea (EBA).

Bisogna evidenziare, infine, come la BCE, sentite le autorità nazionali, possa discrezionalmente decidere di avocare a se la vigilanza diretta anche delle banche “less significant” al fine di “garantire l’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati”(art. 6, paragrafo 5, lett. b. del Regolamento); la possibilità di esercitare un siffatto potere condiziona di fatto i comportamenti degli enti creditizi meno rilevanti e, conseguentemente, finisce per incentivare l’allineamento delle prassi di vigilanza da parte delle autorità nazionali.

Infine, esistono materie non ricomprese nel MUV le quali continuano ad essere di esclusiva prerogativa delle autorità nazionali. Ci si riferisce all’attività di supervisione in materia di: protezione dei consumatori; contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo; servizi di pagamento; vigilanza sui soggetti non bancari; controlli sulle banche di paesi terzi che intendono operare nell’UE attraverso succursali o in regime di libera prestazione di servizi.

Si tratta, evidentemente, di compiti che non hanno attinenza con la vigilanza prudenziale in senso stretto e che l’art. 127, paragrafo 6, del Trattato sull’Unione Europea (TUE), non avrebbe consentito di attribuire alla BCE.

 

2.                  Rapporti tra BCE e autorità nazionali competenti 

Come evidenziato nel paragrafo precedente, il criterio di ripartizione delle competenze tra BCE e autorità nazionali presenta elementi di criticità legati al fatto che, nell’ambito delle materie di competenza esclusiva delle BCE, alcune funzioni sono comunque attribuite alle autorità nazionali tenute a collaborare con quest’ultima al fine di coadiuvarne l’attività. Per cercare di tracciare i confini tra i poteri dell’una e delle altre, la BCE ha emanato il framework regulation che sviluppa e specifica le procedure di cooperazione tra la BCE stessa e le autorità nazionali nell’ambito dell’MVU assicurando in tal modo il funzionamento efficace e coerente del nuovo sistema di vigilanza. Risulta necessario, allora, passare ad una disanima di tali procedure al fine di analizzare le diverse modalità di collaborazione tra BCE ed autorità nazionali.

a. Rilascio e revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività creditizia

In entrambe le procedure si assiste una cooperazione tra autorità nazionali e BCE poiché le prime sono tenute a prestare assistenza nella preparazione e nell’attuazione di atti la cui adozione in forma definitiva spetta alla BCE.

Il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione ha inizio con una domanda rivolta all’autorità nazionale competente la quale, verificata l’esistenza di tutti i requisiti previsti dalla legge nazionale, invia un “progetto di decisione” alla BCE cui spetta il potere decisionale. Se la BCE non rigetta il progetto di decisione entro dieci giorni lavorativi (prorogabili una sola volta per altri dieci), questo s’intende approvato (silenzio assenso).

Per quanto riguarda la revoca, la relativa procedura può essere avviata sia dalle autorità nazionali sia dalla BCE. Nel primo caso la procedura seguita è perfettamente coincidente con quella prima descritta; nella seconda ipotesi è previsto l’obbligo per la BCE di consultarsi preventivamente con l’autorità nazionale competente.

b. Vigilanza sugli enti “of significant relevance”

Nonostante i poteri di ordinaria supervisione sui soggetti “of significant relevance” siano prerogativa della BCE, il “framework” ha previsto il coinvolgimento anche delle autorità nazionali. Tale coinvolgimento si estrinseca nell’obbligo per quest’ultime di scambiare informazioni con la BCE e di assisterla nella predisposizione e nell’attuazione dei provvedimenti di vigilanza; in questa attività di supporto le autorità nazionali devono seguire le istruzioni fornite dalla BCE che mantiene la piena responsabilità dei provvedimenti assunti.

Inoltre, come anticipato, nello svolgimento delle sue attività la BCE si avvarrà dei Joint Supervisory Teams, ovvero di gruppi di vigilanza congiunti costituiti anche da personale designato dalle autorità nazionali. I Joint Supervisory Teams, in qualità di responsabili della vigilanza day to day sulle banche rilevanti, rappresentano il principale veicolo di cooperazione tra le autorità nazionali e la BCE e il primo interlocutore degli intermediari.

c. Vigilanza sugli enti “less significant”

Come già evidenziato i compiti di vigilanza sui soggetti “less significant” sono di appannaggio delle autorità nazionali. Anche in questo caso, tuttavia, il legislatore ha attribuito alla BCE poteri che di fatto le permettono di ingerirsi anche nell’attività di supervisione di tali enti.

In primo luogo la BCE è responsabile dell’implementazione degli standard tecnici dell’EBA a cui le autorità nazionali devono uniformarsi per l’esercizio dei poteri di vigilanza; in secondo luogo le autorità nazionali, al fine di consentire alla BCE di supervisionare il buon funzionamento del MVU, devono fornire a quest’ultima informazioni e progetti di decisioni relativi a procedure che abbiano un impatto rilevante sull’ente (ad esempio la procedura di rimozione dei membri del C.d.A dell’ente).

Infine, le autorità nazionali sono tenute a presentare annualmente una relazione alla BCE sull’attività di vigilanza da esse svolta e ad informarla su ogni crisi rilevante capace di costringere l’ente a ricorrere ad un finanziamento da parte dell’ESM.

d. Poteri di ispezione

Obblighi di cooperazione tra le autorità nazionali e la BCE sono previste anche nell’ipotesi di ispezioni.

Le ispezioni in loco sono condotte da gruppi i cui membri sono scelti tra il personale della BCE e dalle altre persone da esse autorizzate. La BCE, da un lato, è tenuta a notificare all’ente ispezionato, almeno cinque giorni prima dell’inizio dell’ispezione, i nominativi dei membri del gruppo ispettivo; dall’altro, deve dare comunicazione dell’ispezione anche all’autorità nazionale dello Stato membro in cui deve essere effettuata l’ispezione, almeno una settimana prima di effettuare la notifica all’ente interessato. Qualora sia necessario per garantire l’efficacia dell’ispezione, la BCE può svolgere l’ispezione senza previa notifica all’ente vigilato ma dandone, in ogni caso, comunicazione all’autorità nazionale. Infine, qualora l’ente sottoposto a ispezione opponga resistenza, le autorità nazionali sono tenute a prestare al gruppo incaricato dalla BCE l’assistenza necessaria in conformità al diritto nazionale.

e. Vigilanza macro-prudenziale

Il regolamento sul MVU ha introdotto nuovi strumenti di vigilanza macroprudenziale, volti a prevenire ed a fronteggiare i rischi alla stabilità complessiva del sistema, in cui si ravvisa una condivisione di poteri tra BCE ed autorità nazionali. Ci si riferisce, ad esempio, alla possibilità di imporre agli enti creditizi di costituire riserve supplementari di capitale (“countercyclical buffer”) in aggiunta ai fondi propri ordinari, in modo tale da assicurare l’accumulo di una base di capitale sufficiente a coprire le perdite nelle fasi di crisi economica.

Le autorità competenti ad applicare simili strumenti sono, di norma, quelle nazionali. Tuttavia, il framework regulation prevede che le autorità nazionali debbano notificare, con almeno dieci giorni di anticipo, alla BCE l’intenzione di utilizzare tali misure; a sua volta la BCE può sollevare, entro cinque giorni, un’obiezione che l’autorità interessata deve tenere in debito conto.

Peraltro, è consentito alla BCE avocare a sé tale competenza con l’obbligo di darne un preavviso di almeno dieci giorni alle autorità nazionali; anche quest’ultime potranno sollevare, entro cinque giorni, un’obiezione che la BCE dovrà considerare prima di adottare definitivamente lo strumento macroprudenziale.

f. Poteri sanzionatori

L’effettività dei poteri attribuiti alla BCE è garantita dalla previsione di un sistema articolato di sanzioni amministrative; tali poteri rappresentano la garanzia del rispetto delle norme previste dal diritto dell’Unione da parte degli enti vigilati. In particolare la BCE può comminare sanzioni pecuniarie fino al doppio dei profitti ricavati o dalle perdite evitate per effetto delle violazioni della normativa o comunque fino al 10% del fatturato complessivo annuo.

Il potere sanzionatorio è suddiviso tra BCE ed autorità nazionali in modo peculiare. In particolare la  BCE si occuperà solo degli enti “of significant relevance” e potrà comminare sanzioni di natura pecuniaria per violazioni, dolose o colpose, degli obblighi previsti da disposizioni europee direttamente applicabili (quindi nell’ipotesi di violazione di Regolamenti); negli altri casi (sanzioni agli esponenti delle banche; sanzioni per violazione di norme non direttamente applicabili come le direttive e sanzioni diverse da quelle pecuniarie) la BCE potrà richiedere l’intervento delle autorità nazionali le quali irrogheranno sanzioni sulla base delle discipline procedurali previste nei singoli ordinamenti nazionali.

 

 3.                  Natura giuridica del rapporto tra BCE ed autorità nazionali

Una volta analizzate i modi d’interazione tra BCE e autorità nazionali, bisogna domandarsi quale sia la natura giuridica del rapporto tra BCE e autorità nazionali.

Analizzando il ruolo delle autorità nazionali nell’ambito delle materie di competenza esclusiva della BCE, appare immediatamente chiaro come le stesse siano, di fatto, prive di autonomo potere decisionale. Le stesse esercitano un’attività di assistenza non avente contenuto decisorio per cui la loro attività finisce per essere equiparata a quella di uffici periferici ausiliari della BCE. Ne consegue che gli atti adottati dalle autorità nazionali debbano essere considerati emanazione di un potere della BCE e vadano, pertanto, a essa imputati, anche sul piano dell’impugnazione. Ciò non significa che sia completamente escluso qualsiasi margine di discrezionalità delle autorità nazionali nei procedimenti di vigilanza di competenza della BCE. Nell’attività di vigilanza è difficile distinguere fra attività istruttoria e attività decisionale in maniera netta. Il provvedimento finale è il frutto di un’attività e scelte che implicano un margine di discrezionalità “tecnica” nella fase istruttoria molto rilevante. Per queste ragioni è stato rilevato come l’accentramento della vigilanza nelle mani della BCE “non si configuri come una mera devoluzione di poteri, ma come un nuovo sistema di esercizio congiunto dei poteri di vigilanza” (Barbagallo, 2014).

Anche nell’ambito degli enti “less significant”, che ricadono nella competenza esclusiva delle autorità nazionali, sono previsti una serie di penetranti poteri in capo alla BCE. Quest’ultima, come si è visto, può impartire regolamenti ed istruzioni, può richiedere informazioni e soprattutto può decidere di assoggettare alla propria vigilanza diretta una o più banche “less significant”. In definitiva, anche i poteri esercitati direttamente dalle autorità nazionali sono soggetti a controllo preventivo (attraverso l’emanazione di regole e istruzioni per il loro esercizio) e successivo, considerato che la BCE può avocare a sé l’esercizio della vigilanza anche su questi soggetti.

Il MVU è un meccanismo complesso composto sia dalla BCE sia dalle autorità nazionali sulle quali grava, in eguale misura, un dovere di cooperazione. Non si può negare, tuttavia, come tale obbligo di cooperazione sia quantomeno asimmetrico (Clarich 2014), dato che sono soprattutto le autorità nazionali a svolgere un’attività di assistenza e di supporto alla BCE nell’esercizio dei suoi compiti. Inoltre, si è visto, come in tutta una serie di procedure “l’ultima parola” in decisioni cruciali per l’attività di vigilanza spetta alla BCE.

Sembra evidente, quindi, che il legislatore, pur riconoscendo alle autorità nazionali poteri di vigilanza diretta, abbia voluto attribuire alla BCE un ruolo di vertice.

In definitiva, si può concludere dicendo che il MVU rappresenta “un modello di integrazione operativa e organizzativa tra apparati nazionali ed europei” (Clarich 2014), che non implica l’indebolimento delle amministrazioni nazionali a vantaggio di quelle europee ma la fusione tra i due livelli di competenza. Del resto il modello della cooperazione asimmetrica diventa comprensibile se si evidenzia che, pur in un contesto di integrazione di apparati, la responsabilità del funzionamento efficace e coerente del MVU è attribuito alla BCE.

 

Riferimenti

Barbagallo C., L’unione bancaria europea, intervento alla tavola rotonda organizzata dal NIFA (New International Finance association), su “Verso l’Europa Unita Gli obiettivi raggiunti, gli ostacoli da superare, le nuove sfide” 6 maggio 2014

Clarich M., I poteri di vigilanza della Banca centrale europea, relazione al XX Congresso Italo-Spagnolo dei professori di diritto amministrativo su I servizi pubblici economici tra mercato e regolazione, Roma, 27 febbraio-1 marzo 2014.

Mancini M., Dalla vigilanza nazionale armonizzata alla Banking Union, su Quaderni di ricerca giuridica della Banca d’Italia, settembre 2013.

Council Regulation (EU) n. 1024/2013 “Conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions”, in OJ 2013, L 287/63

Regulation (EU) n. 468/2014 of the European Central Bank, “establishing the framework for cooperation within the Single Supervisory Mechanism between the European Central Bank and national competent authorities and with national designated authorities (SSM Framework Regulation)”, in OJ 2014, L 141/1.