Il contesto pensionistico è in continua evoluzione e gli enti pensionistici faticano a mantenere quanto promesso a causa della maggiore longevità unita al contesto economico di bassi tassi di interesse, crescente disoccupazione, carenza di budget e peso del debito pubblico:
– gli schemi pensionistici pubblici “pay as you go”, in cui i benefici sono finanziati contestualmente alla loro erogazione da contributi di altri soggetti, soffrono dell’abbassamento del versamento dei contributi dovuto alla minore occupazione e aumentano la pressione sulle già vacillanti finanze pubbliche; i governi per sanarle si vedono costretti a introdurre riforme mirate alla riduzione delle somme erogate;
– gli schemi pensionistici privati soffrono la volatilità del valore degli attivi e i bassi rendimenti, che riducono a loro volta il valore delle pensioni erogate; questi effetti spesso non sono chiari ai contribuenti ed accrescono la mancanza di fiducia nel settore.
Il contesto pensionistico in Europa è assai eterogeneo e mostra nei 28 stati membri grosse differenze di diffusione delle pensioni professionali e private, con una percentuale complessiva di copertura che è ancora molto bassa: la disomogeneità è il frutto di diverse culture e tradizioni, ma soprattutto di diversi approcci e tempistiche di attuazione delle riforme: il Regno Unito negli ultimi dieci anni ha avuto il coraggio di apportare significativi cambiamenti a tutti e tre i pilastri, istaurando ad esempio l’”automatic enrolement” nelle pensioni pubbliche (ovvero la procedura per cui ogni cittadino aderisce automaticamente al sistema pensionistico “state second pension” a meno che non manifesti volontà contraria – una specie di tacito consenso; la “state second pension” si affianca alla “basic state pension” con lo scopo di effettuare una redistribuzione della ricchezza).
Si ricorda che i tre pilastri del sistema pensionistico sono:
- Sistema previdenziale pubblico: rappresentato dalla previdenza obbligatoria (in Italia erogata da Inps, Inpdap, Casse professionali, ecc.), che assicura l’erogazione della pensione di base a tutti i cittadini;
- Previdenza complementare: finalizzata ad erogare una pensione aggiuntiva a quella di base e rivolta a membri di una ben definita collettività (es. lavoratori dipendenti di un’azienda o di aziende di un determinato settore economico, membri di associazioni professionali, …) e aperta a condizioni più vantaggiose di quelle previste a livello individuale. Le prestazione in caso di vita consiste nell’erogazione di una pensione, in caso di decesso nell’erogazione di un capitale o una rendita a favore dei superstiti e in caso di invalidità nell’erogazione di una pensione aggiuntiva o di un capitale;
- Assicurazione privata individuale: rivolta a sottoscrittori di rendite vitalizie, assicurazioni con prestazioni in caso di morte e di invalidità.
Il 3 Giugno 2003 entrò in vigore la Direttiva 2003/41/CE sulle attività e supervisione delle IORPs (Institutions for occupational retirement provision), che riconosceva l’importanza delle pensioni lavorative nel supporto delle sempre più ridotte pensioni pubbliche; la direttiva fu recepita da tutti gli stati membri nel 2007. Lo scopo della Direttiva IORP I era costruire una struttura prudenziale per i fondi pensione basata su una “minimum harmonisation” (ovvero doveva essere adottata da tutti i paesi membri) e su di una “mutual recognition” (ovvero le norme definite in un paese membro dovevano essere riconosciute anche negli altri paesi membri), struttura capace di garantire la creazione di fondi pensione pan-Europei che gestissero gli schemi pensionistici di lavoratori di diversi stati membri.
La Direttiva IORP I imponeva che i fondi pensione dovessero:
– possedere attivi sufficienti a copertura degli impegni pensionistici
– essere guidati da persone qualificate, con procedure amministrative affidabili e adeguati meccanismi di controllo interno
– risultare trasparenti nei confronti dei beneficiari comunicando in maniera chiara il livello di prestazione atteso, il rischio sottostante e i costi di gestione.
Nel Marzo 2011, la Commissione Europea chiese ad EIOPA (European Insurance and Occupational Pension Authority) un parere sulla revisione della Direttiva IORP I, al fine di creare un nuovo framework legislativo europeo basato sul rischio, per facilitare le attività transfrontaliere. Dopo due consultazioni pubbliche EIOPA consegnò il suo parere finale alla Commissione Europea il 15 Febbraio 2012, in cui proponeva di dividere la nuova Direttiva IORP II in tre pilastri, analogamente a Solvency II:
I. requisiti quantitativi
II. requisiti qualitativi
III. requisiti di reportistica e disclosure.
Con riferimento al primo pilastro, uno degli elementi chiave è la revisione dell’armonizzazione tra le regole di solvibilità e di valutazione dei fondi pensione europei attraverso un nuovo strumento di supervisione: l’approccio “Holistic Balance Sheet” (bilancio olistico). Tale approccio dovrebbe permettere alle IORPs di valutare a mercato le loro securities (sponsor support, pension protection funds) e meccanismi di adjustment (conditional, mixed and discretionaty benefits e benefits reductions) in modo da poterli incorporare in un bilancio armonizzato. L’Holistic Balance Sheet intende incorporare anche alcuni requisiti di solvibilità in stile SII, come ad esempio l’SCR (Solvency Capital Requirement) e l’MCR (Minimum Capital Requirement). Con riferimento ai pilastri II e III la Commissione Europea intende applicare i requisiti tipo SII alle IORPs su aspetti che riguardano la governance, il risk management, l’informativa ai beneficiari e alle autorità di vigilanza.
Il parere richiesto dalla Commissione Europea ad EIOPA rese necessario lo svolgimento di un QIS (Quantitative Impact Study) che fornisse aspetti quantitativi a supporto della proposta di una nuova Direttiva IORP. Il QIS fu proposto a metà Ottobre 2012 e portato a termine da 9 paesi (Belgio, Francia, Germania, Irlanda, Olanda, Norvegia, Portogallo, Svezia e Regno Unito) il 17 Dicembre 2012, con risultati resi pubblici da EIOPA il 4 Luglio 2013. Nel QIS si testavano tre scenari principali (“upper bound”, “lower bound” e “benchmark”); nel “benchmark scenario” si richiedeva alle IORPs di includere nell’Holistic Balance Sheet tutte le securites e meccanismi di benefit adjustment, escluse invece negli altri scenari; attivi e passivi dovevano essere valutati a mercato, scontando i flussi di cassa futuri al tasso di interesse privo di rischio. I partecipanti interpetarono le specifiche tecniche in modi diversi, a seconda delle specificità nazionali, producendo per il benchmark scenario risultati non comparabili (con eccesso di attivi su passivi e di surplus su SCR che variavano da grossi deficit a surplus sostanziali). A seguito di questi risultati, il 23 Maggio 2013 il commissario per il mercato interno e i servizi, Michel Barnier, annunciò che la prossima Direttiva IORP II avrebbe coperto solamente requisiti qualitativi e di disclosure e che ulteriori approfondimenti sarebbero stati necessari per finalizzare il concetto di un bilancio olistico.
Sulla base delle evidenze fornite da EIOPA, il 27 Marzo 2014 la Commissione Europea ha adottato una proposta legislativa per le nuove regole da applicare alle IORPs, la così detta Direttiva IORP II (proposta COM(2014) 167 final 2014/0091 (COD)), varando un pacchetto complessivo che prevede un piano per soddisfare le esigenze di finanziamento a lungo termine dell’economia europea e una comunicazione in tema di “crowdfunding” (finanziamento collettivo) per offrire possibilità di finanziamento alternative per le piccole e medie impresse (MEMO/14/240). Il tema centrale proposto dalla Commissione Europea è quello di favorire l’istituzione di fondi comuni europei specializzati nell’investimento di lungo termine in determinate attività produttive in tutto il territorio dell’Unione che possano favorire la crescita sostenibile, aumentando la competitività e creando occupazione in modo intelligente; questo permetterebbe di migliorare l’accesso ai finanziamenti per le piccole e medie imprese, che rappresentano la spina dorsale dell’economia europea. La proposta legislativa è volta al miglioramento della governance e della trasparenza dei fondi comuni in Europa, quindi all’incremento della stabilità finanziaria ed alla promozione delle attività transfrontaliere, al fine di sviluppare ulteriormente i fondi pensionistici aziendali e professionali come imprescindibili investitori a lungo termine. La proposta di Direttiva IORP II è volta alla tutela degli aderenti alle forme di previdenza complementare dai rischi di gestione e all’incentivo dei benefici derivanti da un mercato unico delle pensioni aziendali o professionali, in modo da rafforzare la capacità dei fondi pensione di investire in attività finanziarie con un profilo economico a lungo termine, sostenendo il finanziamento della crescita nell’economia reale: si tratta di favorire l’utilizzo dei finanziamenti privati, in aggiunta a quelli pubblici, per investimenti in infrastrutture e migliorare il quadro complessivo del finanziamento sostenibile a lungo termine.
EIOPA sta ancora lavorando per definire una proposta robusta circa i requisiti di solvibilità dei fondi pensione e lo scorso 13 Ottobre 2014 ha pubblicato un “Consultation Paper on Further Work on Solvency of IORPs” al fine di raccogliere le opinioni degli stakeholder sulle questioni tecniche legate al bilancio olistico (la consultazione avrà termine il 13 Gennaio 2015). Nel documento EIOPA fornisce un maggiore dettaglio circa definizioni e metodologie da applicare per la valutazione del bilancio olistico, come ad esempio la valutazione degli “sponsor support”, il meccanismo di “benefit reduction” e la definizione dei “contract boundaries” e chiede un confronto sui possibili modi di utilizzare il bilancio olistico in un’ottica regolamentare (spaziando da uno strumento per definire requisiti di finanziamento a uno strumento di gestione del rischio capace di testare la sostenibilità di lungo termine delle IORPs). EIOPA sta portando avanti questo lavoro di propria iniziativa, in qualità di consulente indipendente delle istituzioni politiche europee e ritiene che i risultati di questa indagine genereranno consapevolezza sull’attuale situazione finanziaria dei fondi pensione, stimolando riforme laddove necessarie (dal precedente QIS era emerso che i fondi pensione stanno promettendo prestazioni pensionistiche non sostenibili e le autorità nazionali di supervisione dovrebbero intervenire a sanare la situazione). L’approccio proposto nel consultation paper è simile a quello adottato nel Regno Unito, ma EIOPA precisa di non star promuovendo una “taglia unica” per tutti, poiché un generico regime prudenziale deve essere abbastanza flessibile da poter essere impiegato dai vari stati membri, evitando un meccanismo di investimento da parte dei fondi pensione che risulti essere a breve termine e pro ciclico in momenti di mercati turbolenti. EIOPA ritiene essenziale che il bilancio olistico possa essere implementato in maniera graduale senza imporre alti costi ai fondi pensione.
Per finalizzare questo lavoro, EIOPA sta preparando uno stress test per le pensioni, che lancerà nel 2015; l’esercizio permetterà di testare la pro ciclicità degli investimenti dei fondi pensione negli ultimi dieci anni, inclusa la crisi finanziaria del 2008: lo stress test è volto a verificare la resilienza ed il comportamento delle IORPs in condizioni di mercato avverse, quali il perpetrarsi di bassi tassi di interesse, un’improvvisa e significativa revisione dei premi di rischio e l’incremento della longevità.
Creare sistemi pensionistici adeguati e sostenibili è una delle maggiori sfide che l’Europa si troverà ad affrontare nei prossimi anni: i pilastri II e III dovranno compensare il declino del I. Una strategia per raggiungere questo obiettivo è fornire un framework regolamentare europeo capace di aumentare la fiducia dei cittadini europei nei sistemi pensionistici privati e, secondo EIOPA, per implementare questa strategia è necessario garantire tre aspetti fondamentali: sostenibilità, un sistema di governance affidabile e una completa trasparenza.
