LE PREVISIONI DEL TFUE E IL RUOLO DELLA COMMISSIONE
In passato, l’applicazione delle norme sugli aiuti di stato al settore finanziario è stata abbastanza marginale; con lo scoppio della crisi economica, tale ambito ha assunto un rilievo significativo.
In principio, aiuti statali sono vietati se incidono sul commercio tra stati, poiché, favorendo alcune imprese o produzioni, falsano o minacciano di falsare la concorrenza. Sono previste però eccezioni (aiuti compatibili o che possono essere giudicati tali), ad esempio per calamità naturali, aiuti a carattere sociale nei confronti dei consumatori, sostegni per progetti di interesse europeo o diretti ad aree i cui standard di vita siano particolarmente bassi (art.107 del TFUE). La decisione circa l’ammissibilità degli interventi compete alla Commissione europea: sino alla sua decisone, essi non possono essere attuati. Sono illegali, dunque, i regimi di favore che non sono stati previamente notificati alla Commissione; sono incompatibili gli aiuti che sono giudicati tali dall’organo europeo (è prevista peraltro la possibilità per il Consiglio dell’UE di derogare temporaneamente alle previsioni appena menzionate) (art.108).
Con lo scoppio della crisi, la Commissione ha valutato le proposte di sostegno al sistema bancario alla luce dell’articolo 107.3 b, secondo cui sono compatibili ‘gli aiuti destinati a […] porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro’; si è stabilito altresì che l’art. 107.3 b non possa avere applicazione al di fuori del sistema bancario. L’utilizzo di tale previsione normativa lasciava ampia discrezionalità: tra il 2008 e il 2013, la Commissione ha conseguentemente emanato sette Comunicazioni, di cui quattro nei primi due anni (si tratta di documenti non vincolanti, le cui linee guida sono usualmente seguite nelle decisioni sugli aiuti concessi dagli stati) (TFUE, 2012; Micossi et al., 2014; Kim e Filos, 2012).
La Banking Communication del 25 ottobre 2008, oltre a garantire l’applicazione dell’ art. 107.3 b e l’esclusività di tale applicazione al sistema finanziario, stabilisce che l’intervento statale debba avvenire su basi oggettive e non discriminatorie, ovvero non limitato alle banche nazionali. Il regime di favore deve essere temporalmente limitato: è necessario l’invio di un’informativa su base semestrale alla Commissione per giustificare la continuazione degli aiuti, che in linea di principio non possono superare i due anni. I beneficiari e/o il settore di riferimento sono altresì tenuti a partecipare in misura significativa al costo della garanzia e dell’eventuale intervento; la valutazione delle spese sostenute, che potranno essere recuperate dallo Stato anche in un momento successivo, dovrà avvenire a valori di mercato. Le istituzioni che riceveranno un sostegno dovranno sottoporsi a profondi cambiamenti, tra cui limitazioni comportamentali, restrizioni commerciali, limitazioni del bilancio, aggiustamenti strutturali (Kim e Filos, 2012; CE, 2008a; CE, 2008b).
Il focus della seconda Comunicazione (15 gennaio 2009) si sposta dalle garanzie statali alle ricapitalizzazioni, già in essere o da concedere. Gli obiettivi della Recapitalisation Communication possono essere riassunti con le parole della Comunicazione stessa: ‘ristabilire la stabilità finanziaria, garantire l’erogazione di prestiti all’economia reale e affrontare il rischio sistemico di un’eventuale insolvenza’. Si vuole evitare inoltre di distorcere la competizione tra istituti bancari, garantendo la possibilità di accedere alle iniezioni di capitale a tutte le banche di uno Stato e non avvantaggiando le banche che ricevono gli aiuti rispetto a quelle che non li utilizzano o gli istituti in difficoltà a discapito di quelli sani.
La concessione di aiuti dovrà essere subordinata a una valutazione degli obiettivi della ricapitalizzazione, solidità dell’istituto e incentivi da approvare affinché la presenza statale possa essere limitata nel tempo. La remunerazione per lo Stato potrà discostarsi dai valori di mercato, qualora essi non siano giudicati in grado di riflettere le ‘normali’ condizioni di mercato, ma dovrà tenere conto di vari fattori, tra cui il profilo di rischiosità del richiedente e le caratteristiche dello strumento utilizzato. Sia il prezzo che la remunerazione delle iniezioni di capitale devono differire tra banche sane e banche in situazioni di stress, le ultime essendo obbligate a pagare rendimenti maggiori e a sottoporsi a un piano di ristrutturazione (Micossi et al., 2014; Kim e Filos, 2012; CE, 2009a; CE, 2008c).
A breve distanza, l’analisi si è spostata sul tema delle attività deteriorate (Impaired Assets Communication, 26 marzo 2009). Qualunque sostegno in questa direzione deve essere preceduto dalla valutazione dei titoli che potrebbero essere sussidiati, della situazione patrimoniale e delle possibilità di redditività futura della banca. Il giudizio deve avvenire sulla base di parametri europei (con cui stabilire innanzitutto il valore di mercato dei titoli) per evitare distorsioni della concorrenza e comportamenti di arbitraggio tra diversi sistemi: tale processo richiede la creazione di gruppi di attività (baskets) che riflettano la rischiosità dei titoli. La decisione circa i gruppi da sostenere e le modalità (acquisto di titoli, garanzie, modelli ibridi) spetta ai singoli Stati, i quali devono mantenere al minimo la durata del supporto, sino all’elaborazione di un piano di ristrutturazione o, in casi significativamente critici, di liquidazione. Non è esclusa la possibilità della nazionalizzazione degli istituti.
Gli aiuti potranno durare al massimo sei mesi, al termine dei quali ‘la partecipazione dovrebbe essere possibile solo in circostanze eccezionali e imprevedibili di cui la banca non sia responsabile e a condizioni più rigorose, come una remunerazione più elevata per lo Stato e/o misure compensative di maggiore entità’ (art.27). Nel caso di banche che versano in condizioni più problematiche, la loro partecipazione potrebbe essere resa obbligatoria; differenti incentivi potrebbero essere stabiliti per gli altri istituti (Kim e Filos, 2012; CE, 2009b; CE, 2009c).
La Restructuring Communication (19 agosto 2009) affronta il tema della ristrutturazione delle banche, da compiere entro sei mesi dalla concessione di un aiuto statale. Essa prevede che all’atto della presentazione di un piano di ristrutturazione, gli istituti debbano analizzare i propri punti di forza e di debolezza, sottoponendo i propri settori di operatività a prove di stress validate da esperti indipendenti. Bisogna altresì prevedere un credibile calendario di applicazione delle riforme e una panoramica delle alternative alla ristrutturazione, quali la vendita a un’altra banca, la creazione di una good bank o, in caso di impossibilità di ritorno alla redditività, la liquidazione. Sono possibili aggiustamenti strutturali, quali la cessione (che data la situazione di crisi può avvenire in un arco di tempo pluriennale) di controllate, portafogli o unità aziendali o la limitazione geografica o settoriale delle attività, nonché restrizioni comportamentali, come il divieto di strategie pubblicitarie basate sull’aiuto concesso dallo Stato. Entro sei mesi dalla approvazione della ristrutturazione, la banca deve presentare una prima relazione dettagliata sullo stato dell’arte (CE, 2009d; CE, 2009e).
La effimera ripresa del 2010 ha spinto la Commissione a rafforzare i requisiti per l’approvazione dei piani nazionali, prevedendo un controllo più stretto per le banche favorite da significative garanzie e un aumento della compartecipazione alle spese per gli aiuti ricevuti. Inoltre, tutte le banche che volevano accedere a ricapitalizzazioni o a sussidi per le attività deteriorate erano tenute a sottoporre un piano di ristrutturazione, previsione che prima era obbligatoria per le sole banche in stato di stress (ovvero riceventi supporto pari o superiore al 2% dei RWA). Il nuovo peggioramento delle condizioni del 2011 ha portato a un’ulteriore proroga del regime di aiuti. Non c’è stato un irrigidimento dei requisiti e gli unici cambiamenti hanno riguardato le modalità attraverso cui lo Stato riceve la propria remunerazione, sempre più spesso legata a strumenti dal rendimento variabile, e una nuova metodologia finalizzata a evitare che il rischio connesso allo Stato impatti negativamente sul rischio della banca (Micossi et al., 2014; CE, 2010; CE, 2011).
L’ultima comunicazione, del luglio 2013, sostituisce la Banking Communication (prendendone anche il nome) e aggiorna i documenti del 2009. Alla base del documento vi sono le divergenti prestazioni post-2008 all’interno dell’UE e dell’eurozona e la necessità di coordinamento del regime di aiuti di Stato con la nascente Unione Bancaria (della quale abbiamo diffusamente parlato su www.finriskalert.it). Tra le novità principali vi è la possibilità per le banche di ricevere sostegni solo a seguito dell’approvazione del piano di ristrutturazione; ciò al fine di ponderare meglio l’importo degli aiuti, evitare l’approvazione di misure di sostegno basate sulla generica necessità di difendere il sistema bancario ed eludere il tema dell’azzardo morale, che spinge gli istituti, una volta ricevuti gli aiuti, a rimandare o ad accantonare le necessarie modifiche strutturali.
Il rischio dell’azzardo morale e la volontà di evitare divergenze tra Stati membri sul tema della condivisione del rischio spiegano altresì il secondo fondamentale cambiamento: la Commissione ha subordinato l’intervento nazionale a due condizioni: a) alla conversione del debito e alla partecipazione di tutte le altre misure ‘che generano capitale’ (art.17); b) alla compartecipazione di azionisti e detentori di capitale subordinato (Micossi et al., 2014; CE, 2013a; CE, 2013b).
PRO E CONTRO DELLE NORME SUGLI AIUTI DI STATO
Tra ottobre 2008 e ottobre 2014 la Commissione ha valutato oltre 450 richieste circa la concessione di aiuti di Stato al settore finanziario, con un picco nel 2009. Sono state approvate garanzie per 3892 miliardi, quasi il 30% del PIL dell’UE; nel 2009 esse sono state pari a 835 miliardi, nel 2013 sono calate a 352 miliardi. Meno dello 0,1% delle garanzie fornite è stato effettivamente utilizzato. Hanno ricevuto il via libera ricapitalizzazioni per 821 miliardi, di cui 448 effettivamente erogati: i paesi più generosi sono stati Regno Unito, Germania, Irlanda e Spagna, per un ammontare pari rispettivamente a 100, 64, 63, 62 miliardi. Alcuni stati (tra cui Spagna e Olanda) hanno rifornito gli istituti anche di liquidità a breve termine: gli aiuti approvati ammontano a 379 miliardi, quelli effettivamente assegnati a 70 miliardi nel 2009 e 34,5 nel 2013. Le misure per le attività deteriorate hanno raggiunto i 669 miliardi, di cui 188 stanziati. Gli aiuti effettivamente erogati tra 2008 e fine 2013 ammontavano a 608 miliardi, il 5,2% del PIL dell’UE. La remunerazione ricevuta dagli stati, tenendo in considerazione anche le tasse sulle garanzie, ammonta a 147,8 miliardi (CE, 2014).
Il sostegno fornito dagli stati è stato quantitativamente eccezionale: ciò non deve stupire alla luce anche della gravità della crisi economica. La Commissione ha mostrato una apprezzabile versatilità nella risposta alla crisi, nonché flessibilità al mutare delle condizioni. In alcuni casi, però, le valutazioni della Commissione circa l’opportunità di approvare sostegni pubblici si sono rivelate sbagliate, con significative iniezioni di liquidità a favore di banche che sono state poi liquidate (si veda il caso West LB in Germania). Alla luce dello sviluppo della crisi, non appare condivisibile l’aver rimandato sino al 2013 la compartecipazione di azionisti e detentori di capitale subordinato alle perdite dell’istituto soccorso. Trattandosi di investimenti la cui remunerazione è direttamente collegata al rischio intrapreso, questa richiesta avrebbe dovuto essere adottata sin dal 2009 (Lannoo e Napoli, 2010; Kim e Filos, 2012; CE, 2013b).
A questo proposito, sarebbe stata auspicabile anche una maggiore consultazione dei portatori di interesse a livello nazionale e sopranazionale. Il discorso si intreccia inoltre con l’inesistente ruolo giocato dal Parlamento europeo. Parlamento e Consiglio avrebbero potuto giocare un ruolo nella creazione di un sistema più omogeneo e nell’affrontare una situazione del tutto sconosciuta sino a quel momento, ampliando inoltre all’ambito politico i giudizi prettamente tecnici della Commissione (Kim e Filos, 2012).
Infine occorre osservare come l’obbligo di ottenere una approvazione europea ex ante non abbia creato parità di condizioni, in quanto coesistono Stati con diversa esperienza nell’applicazione delle norme europee. Peraltro, mentre la maggioranza degli Stati ha creato un sistema nazionale per gli aiuti all’intero mondo bancario (Francia, Italia), altri hanno approvato singoli sussidi, altri ancora, come Bulgaria, Croazia e Polonia, non hanno richiesto alcuna autorizzazione. La qualità delle garanzie differiva profondamente, rendendo più importante la volontà di intervento dello Stato rispetto ai fondamentali della banca in difficoltà. Occorre anche osservare che la normativa europea, non avendo pari nel resto del mondo, rappresenta un elemento di disparità nel confronto tra gli istituti europei e quelli extra-europei (Lannoo e Napoli, 2010; Kim e Filos, 2012).
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