Pubblicato dal Financial Stability Board il settimo report semestrale sull’implementazione della riforma del mercato dei derivati OTC. Progressi sono stati compiuti nell’applicazione delle raccomandazioni del G20, attraverso l’implementazione di riforme in ambito giuridico, la configurazione di nuovi standard e un maggiore implementazione inter-nazionale delle riforme.
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Il Financial Stability Board (FSB) ha reso pubblici due nuovi documenti, concernenti rispettivamente la cultura del rischio e le pratiche di supervisione. Il primo recepisce le indicazioni sul documento consultivo pubblicato nel mese di novembre 2012, il secondo analizza le modifiche alle attività di supervisione dall’inizio della crisi ad oggi, evidenziando le aree in cui permangono elementi di debolezza.
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L’Eba ha pubblicato il final draft sulla Prudential Valuation, riguardante la metodologia di calcolo dell’additional valuation adjustments (AVA)
http://www.eba.europa.eu/documents/10180/642449/EBA-RTS-2014-06+RTS+on+Prudent+Valuation.pdf
Il Consiglio e il Parlamento europeo, il 20 marzo scorso, hanno trovato l’accordo politico sul meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie al termine di un lungo negoziato. L’accordo raggiunto completa il secondo pilastro dell’Unione Bancaria costituito dal Single Resolution Mechanism (SRM) e dal Single Resolution Fund (il Fund). Il secondo pilastro introduce un sistema accentrato di gestione delle crisi di banche della zona euro, in coerenza con la scelta di attribuire alla Banca Centrale Europea il potere di vigilanza su queste banche (Regolamento UE 1024/2013). Esso mira a stabilire una gestione ordinata delle crisi, anche per ridurne il costo sociale. Le nuove regole, infatti, si propongono di limitare la possibilità che il fallimento delle banche pesi sui contribuenti. La disciplina del SRM e del Single Fund, delineata da una proposta di regolamento, è quindi oggi completata dalle norme sul Fondo contenute in un accordo intergovernativo.
Gli elementi di novità introdotti con il recente accordo, rispetto alla precedente bozza di regolamento descritta nell’articolo “Una vera rivoluzione: il Single Resolution Mechanism“, sono molteplici.
È stato accelerato il meccanismo di “mutualizzazione” delle risorse finanziarie nelle regole sul funzionamento del Single Fund costituito con contributi delle banche aderenti all’area dell’euro. La creazione del Fondo dovrà avvenire in otto anni (contro i dieci inizialmente previsti) dal 2015. A regime esso dovrà avere una capacità di 55 miliardi di euro e dovrà raggiungere un livello almeno pari all’1% dei depositi garantiti. Durante il periodo transitorio, all’interno del Single Fund sono previsti comparti nazionali costituiti con le risorse apportate dalle banche di ciascun paese aderente. Le somme accumulate nei comparti nazionali dovranno essere messe in comune al termine del periodo transitorio; la messa in comune dovrà riguardare il 40% delle risorse già entro il primo anno, il 60% entro il secondo anno e il 70% entro il terzo anno.
È stata ampliata la capacità di intervento del Fondo nella gestione delle crisi prevedendo la possibilità dello stesso di indebitarsi con il mercato, sulla base di una decisione della nuova autorità europea per la risoluzione delle crisi bancarie, il Resolution Board (il Board), riunito in sessione plenaria. E’ escluso che questi finanziamenti possano beneficiare di una garanzia pubblica.
È stata semplificata la procedura di risoluzione. In questa direzione si muovono le regole sul funzionamento del Board. Per esso è stato confermato l’impianto originario che vede l’organo operare in due formazioni: la sessione esecutiva e la sessione plenaria. Le novità interessano sia aspetti formali sia sostanziali delle due formazioni; la Commissione, insieme alla BCE saranno osservatori permanenti all’interno della sessione esecutiva; a quest’ultima parteciperanno anche i membri del Board che rappresentano le autorità del paese della banca oggetto dell’intervento di risoluzione. Nessuno dei partecipanti, peraltro, potrà avere potere di veto sulle decisioni da assumere. La delimitazione delle competenze tra il Board in sessione esecutiva e in sessione plenaria viene individuata sulla base di un criterio quantitativo. Il Board in sessione esecutiva sarà competente per le questioni che richiedono interventi del Single Fund fino a 5 miliardi di euro; il Board in sessione plenaria interverrà per problemi che richiedano interventi per somme superiori a tale importo. Nel senso della semplificazione del procedimento si può leggere la scelta di ritagliare un ruolo marginale per il Consiglio europeo, prevedendo una procedura di silenzio assenso. Quest’ultimo potrà solo opporsi allo schema di risoluzione approvato dal Board in due casi puntualmente definiti: se non ritenga sussista un interesse generale; se sia necessario ampliare i limiti dell’intervento del Fund rispetto a quanto ordinariamente previsto.
Una prima valutazione delle novità introdotte per il meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie induce a dare un giudizio positivo sulle stesse nella prospettiva della Banking Union.
L’accelerazione nel meccanismo di “mutualizzazione” delle somme fatte confluire dalle banche nel Single Fund e l’ampliamento della forza di fuoco dello stesso con la possibilità di indebitarsi sui mercati sono indubbiamente un successo nel lungo processo per arrivare a mettere in comune risorse per gestire le crisi delle banche dei paesi aderenti all’area dell’euro. La circostanza che sia stata necessaria la stipula di un accordo intergovernativo non riduce la rilevanza positiva del compromesso politico raggiunto. L’introduzione di una nuova fonte normativa nel sistema di risoluzione delle banche può essere un indice di debolezza della capacità propulsiva del processo da parte della Commissione europea; i progressi sostanziali raggiunti, peraltro, sono indice della consapevolezza dei Governi dell’irreversibilità del processo di integrazione dei sistemi finanziari.
Anche la definizione di un chiaro ambito di competenze del Board in sessione esecutiva rafforza l’autonomia dell’istituzione rispetto ai membri partecipanti e agli interessi nazionali che rappresentano, così dando maggiore credibilità alla stessa di poter affrontare efficacemente le crisi bancarie.
Un punto debole dell’accordo è la mancata discussione di qualsiasi forma di backstop pubblico che potrebbe essere necessario nel caso in cui il nuovo meccanismo di risoluzione non riesca a fronteggiare crisi sistemiche. In questo momento l’unica forma di intervento pubblico di livello europeo è rappresentata dal European Stability Mechanism (ESM), istituito nel 2012 con un Trattato fra i paesi dell’area dell’euro per sostenere i paesi aderenti in difficoltà che prevede, in limiti molto stringenti, la possibilità di ricapitalizzazione diretta delle banche di questi paesi in crisi. La presenza di un backstop pubblico rappresenta, in tutti gli ordinamenti, un elemento in grado di rassicurare i mercati, anche per evitare di aggravare situazioni di difficoltà delle banche. L’incertezza dei mercati su cosa accade se gli strumenti di risoluzione, appena approvati, che prevedono solo l’uso di risorse finanziarie “private”, non siano sufficienti a risolvere la crisi potrebbe renderli meno efficaci.
Il fulcro dell’Unione Bancaria è il modo in cui gestire le crisi. Commissione, Parlamento e Consiglio Europei (il trilogo), hanno raggiunto un accordo sulla Direttiva sulla Gestione e Risoluzione delle Crisi Bancarie (BRRD) e sul Regolamento per l’istituzione di un Meccanismo Unico di Risoluzione; a integrazione del regolamento un Accordo Intergovernativo regolerà il funzionamento del Fondo Unico di Risoluzione (SRF). La Direttiva e l’Accordo intergovernativo dovranno essere recepiti dai Parlamenti nazionali (della UE la prima, dell’Unione Monetaria il secondo); il Regolamento no ed entrerà in vigore il 1° gennaio 2015. Sono state così smentite le previsioni più pessimistiche che mettevano in dubbio il completamento dell’Unione bancaria (avviata con la costituzione di un Meccanismo Unico di Vigilanza incentrato sulla Banca Centrale Europea). Ma l’impianto che si andrà a costruire lascia alcuni dubbi sulla sua efficacia.
La crisi ha mostrato che la società e i governi non possono accettare di lasciare fallire le banche, così come si lasciano fallire altre imprese (non tutte in verità, vedi le aziende automobilistiche o le linee aeree). L’ingente impegno di risorse pubbliche durante l’ultima crisi ha reso però socialmente e politicamente odioso ciò che era stato ritenuto normale precedentemente (Levitin 2011). Inoltre ha svelato ciò che era stato implicito sino ad allora: investire nelle banche è meno rischioso che investire in altre aziende, e ciò genera moral hazard.
Era perciò necessario inventarsi qualcosa. Una strada, tentata negli USA (regola di Volker) e poi nel Regno Unito (Rapporto Vickers), e recentemente riproposta nell’Unione Europea dal rapporto Liikanen (e riproposto dal Commissario Barnier troppo tardi per questa legislatura europea), è quella di separare le funzioni socialmente essenziali delle banche da quelle più speculative e quindi rischiose. Tale soluzione risulta molto difficile, perchè alcune delle attività speculative posso essere complementari ad alcune funzioni essenziali (per esempio la copertura dei rischi di cambio). Inoltre nulla assicura che permangano le interconessioni tra le due classi di attività, sicchè non si può escludere che in futuro il governo debba intervenire per salvare una banca speculativa al fine di evitare che il suo fallimento trascini con sè quello di banche “essenziali”. Infine, per attuare tali riforme ci vuole molto coraggio: esse aggrediscono colossi transfontralieri ora impopolari, ma sempre assai potenti.
Rinunciando a definire ex ante cosa sia essenziale (cioè salvabile) e cosa no, rimanevano dunque due possibilità: 1) lasciare alle autorità di decidere in punto di crisi cosa salvare e cosa no; 2) introdurre un sistema di ripartizione delle perdite tra azionisti e creditori in modo da ridurre i rischi per i contribuenti (il cosidetto bail-in)[1].
La BRRD introduce teoricamente entrambe le possibilità. Ma, come vedremo, in realtà non è così.
La BRRD imporrà, infatti, agli stati membri di introdurre, qualora non lo avessero ancora fatto, tre strumenti: 1) ampi poteri di intervento preventivo (inclusa la sostituzione del top management) quando la banca è in crisi ma non è ancora fallita; 2) la possibilità, nella gestione della risoluzione della banca fallita, di separare le funzioni socialmente essenziali (da salvare) da quelle che non lo sono (quindi liquidabili); 3) la possibilità di infliggere perdite immediate ai creditori o di trasformare parte dei crediti in azioni al fine di coprire i “buchi” della banca e riportarla “frankesteinamente” in vita (bail-in).[2]
Il bail-in è un istituto giurico nuovo e poco sperimentato. Ne esistono due versioni: una contrattuale e una imposta per autorità. Quella contrattuale può essere ex-ante (titoli di che includono clausole di perdita o conversione in caso del verificarsi di determinati eventi) o ex-post (accordi di ristrutturazione tra creditori). Quella imposta può essere solo ex-post.
La scelta è stata per il bail-in imposto, che entrarà in vigore il 1° gennaio 2016. Esso può avere un impatto significativo sul costo del finanziamento bancario: tale impatto è dato non solo dalla desiderata rimozione del cosidetto moral hazard, ma anche dall’incertezza sulla sua effettiva applicazione. Per esempio la BRRD prevede che si vada in risoluzione ogni volta che vi è sostegno pubblico, tranne che questo sia richiesto qualora vi siano difficoltà di ricapitalizzazione a seguito di soli risultati negativi degli stress test, ossia in situazione di rispetto dei requisiti minimi di capitalizzazione. Più in generale il bail-in è concepito per intervenire in situazioni di cosidetto going concern. Se la probabilità di bail-in è magggiore della probabilità teorica di default, l’effeto sarà quello di aumentare il costo del credito bailinable al di sopra della semplice rimozione del moral hazard.
Poichè nella Direttiva non sono posti limiti al bail-in, è questo che presumibilmente le autorità userano quasi esclusivamente, in quanto più semplice da utilizzare.[3] Però i creditori delle banche sono tanti, votano e hanno potenti organizzazioni di pressione: ecco dunque fiorire le esenzioni dal bail-in, i trattamenti preferenziali e le discrezionalità nazionali. La Direttiva esclude, oltre ai depositi coperti da garanzia (cioè sino a 100 mila euro per persona), anche i debiti garantiti o collateralizzati (sino al valore della garanzia), i debiti verso i lavoratori e il fisco, i debiti commericali per la fornitura di beni essernziali al funzionamento quotidiano, i debiti verso i fondi pensionistici e i debiti inferiori a sette giorni. Inoltre stabilisce una gerarchia di creditori, in modo da ridurre la probabilità di bail-in per i depositi delle persone in eccedenza dei minimi garantiti e dei depositi delle piccole e medie imprese.
Notevoli sono inoltre i casi di discrezionalità lasciate alle autorità nazionali per proteggere certe categorie di crediti: 1) se sono troppo complessi da calcolarne in tempi brevi la perdita da infliggere (in pratica quasi tutti i contratti derivati); 2) se sono necessari per assicurare la continuità delle funzioni critiche; 3) per evitare il contagio, in particolare ad altre banche, PMI e infrastrutture finanziarie; 4) per evitare distruzione di valore che aumenterebbe le perdite di altri creditori. [4] Queste discrezionalità introducono molta incertezza e rischiano di mantenere il vantaggio sui mercati dei capitali delle banche dei paesi con finanza pubblica più robusta.
Le esenzioni e l’uso di queste discrezionalità[5] avrebbe l’effetto di aumentare le perdite ai danni degli altri creditori, infrangendo il criterio della par conditio creditorum.[6] Quindi le autorità nazionali dovranno intervenire per compensare parzialmente questi creditori. Anche per questo la Direttiva prevede la creazione di Resolution Financial Arrangment (RFA, usualmente un fondo di risoluzione finanziato dalle banche pari all’1 percento dei depositi garantiti), che dovrebbe anche essere in grado di fornire prestiti e garanzie alle banche “resuscitate”. La Direttiva pone anche dei vincoli alla possibilità di utilizzare i RFA: essi possono essere utilizzati solo quando le perdite superano l’8% del totale delle passività della banca, e non possono comunque eccedere il 5% delle stesse. Gli RFA dovranno mutualizzare le risorse in caso di risoluzione di banche transfrontaliere in base ad accordi di ripartizione dei costi (burden sharing) stabiliti ex-ante, oppure ex post ma seguendo semplici criteri stabiliti nella Direttiva (in sostanza distribuzione degli asset, delle perdite e dei beneficiari dei RFA).
Rimanendo il finanziamento della risoluzione di una banca a carico dei governi nazionali, è chiaro che un sistema così congegnato non consente di spezzare il circolo vizioso tra debiti sovrani e quelli delle banche. Si è pertanto cercato di porre un rimedio a questa situazione con un Meccanismo Unico di Risoluzione (SRM) per le sole banche vigilate direttamente dalla Banca Centrale Europea (BCE).
Il Regolamento prevede che una volta che la BCE abbia dichiarato lo stato di crisi irreversibile di una banca, un Single Resolution Board (SRB, composto da un Presidente, un Direttore esecutivo e altri tre membri a tempo pieno nominati dal Consiglio, con la Commissione e la BCE come osservatori permanenti), dotato di poteri ispettivi e sanzionatori, proponga un piano di risoluzione della banca fallita sulla base di un preesistente Resolution Plan i cui criteri generali sono stabiliti nella BRRD. Il piano di risoluzione deve essere approvato dalla Commissione (in base al principio stabilito dalla Corte di Giustizia europea che i poteri delle istituzioni europee non possono essere delegati) entro 24 ore. In pratica la Commissione, che partecipa a tutte le riunioni come osservatore, può dettare delle modifiche alle decisioni del Board se d’accordo con il Consiglio, che può esprimersi nelle 12 ore successive, e sulla base di considerazioni relative all’ interesse pubblico e all’utilizzo dell’SRF (vedi sotto),
Eventuali costi di risoluzione, incluso l’indennizzo di alcune categorie di creditori, dovranno essere finanziati da un Single Resolution Fund (SRF), l’RFA dell’area Euro, costituito con trasferimento di risorse nazionali con l’obiettivo di raggiungere lo 0,8 percento dei depositi garantiti entro 8 anni. In base all’Accordo intergovernativo nella fase transitoria L’SFR sarà utilizzato in base a “compartimenti” nazionali.[7] In ogni caso, gli interventi dell’SFR, così come eventuali finanziamenti pubblici, dovranno essere autorizzati dalla Commissione.
Potrà un tale meccanismo funzionare davero? L’esperienza dei Resolution Plan per gruppi cross-border è stata per ora limitata e insoddisfacente: le gelosie e i contrasti tra le autorità nazionali rendono difficile lo scambio di informazioni delicate come quelle sulle possibili dismissioni di asset e sulla possibile ripartizione delle perdite tra i creditori. Sarà l’SRB sufficientemente indipendente dalle pressioni politiche, soprattutto dei creditori nazionali? Sarà sufficiente l’SRF (a regime circa 55 miliardi di Euro a valori attuali) a compensare i tanti creditori che le autorità nazionali vorranno esentare dal bail-in di una grande banca cross-border? Avrà l’SRB la capacità e gli strumenti per agire tempestivamente? Se l’esatta entità della crisi di una banca non è comunicata ai mercati insieme a precise e credibili modalità di risoluzione, le conseguenze per la banca potrebbero essere devastanti.
A ben vedere tutte queste perplessità derivano dall’eccessivo ruolo che la Commissione e poi il Governo tedesco hanno dato al “bail-in imposto”. L’alternativa invece poteva essere quella di dare priorità alla separazione degli asset e alla costituzione di una bridge bank in attesa di trovare un acquirente privato, lasciando il bail-in imposto come strumento residuale e complementare. Dei 490 casi di fallimento bancario gestiti dall’FDIC americana dal 2008, 450 sono stati risolti con la vendita di parte della banche ad altre banche, spesso di stati diversi (Asmussen 2013). In caso di crisi idiosincratica gli strumenti privatistici sono possibili rendendo il bail-in potenzialmente inutile; in caso di crisi sistemica il bail-in è invece inutilizzabile poichè contribuisce al contagio sistemico.
D’altra parte l’eccessivo ruolo dato al “bail-in imposto” deriva dal fatto che l’Unione Bancaria dovrebbe supplire alla mancanza di una vera e propria Unione Fiscale, sicchè l’esercizio eminentemente politico della ripartizione delle perdite tra creditori e contribuenti, al fine di tutelare l’interesse superiore dei depositanti e del sistema dei pagamenti, viene ridotto ad un esercizio di ripartizione tra categorie di creditori, con l’illusione che esso possa essere puramente tecnico, se non addirittura automatico. [8]
Non si può quindi non concordare con l’analisi di Deutsche Bank (2013): l’Unione Bancaria è un passo avanti nell’integrazione europea; essa però servirà solo ad allentare, non a spezzare, il legame tra debito bancario e debito sovrano.
Sinchè non si discuterà concretamente di Unione Fiscale (per fare cosa?), l’Unione Bancaria avrà bisogno anche di un po’ di fortuna, quella che non sempre ha avuto l’Unione Monetaria. La crisi di una banca transanazionale ne rivelerebbe tutte le debolezze, così come la crisi greca ha rivelato le debolezze dell’Unione Monetaria.
Riferimenti
Asmussen, Jörg, “Banking Union – essential for the ins, desirable for the outs!”, speech at the Danske Bank Financial Forum 2013, Stockholm, November 2013
Boccuzzi, Giuseppe, “Towards a new Framework for Banking Crisis Management. The International Debate and the Italian Model”, Banca d’Italia, Quaderni di Ricerca Giuridica, ottobre 2011.
Calello, Paul – Wilson, Ervin, “From bail-out to bail-in”, The Economist, Jan 28th 2010.
Deutsche Bank – Market Research, “EU Banking Union. Right Idea, Poor Execution”, Frankfurt, September 2013
Goyal, Rishi – Brooks, Petya Koeva – Pradhan, Mahmood – Tressel, Thierry – Dell’Ariccia, Giovanni – Leckow, Ross – Pazarbasioglu – IMF Staff Team, “A Banking Union for the Euro Area”, IMF Staff Discussion Note, February 2013.
Levitin, Adam J., “In Defence of Bailouts”, Georgetown Law Journal, 2011.
Mersch, Yves, “The Single Market and Banking Union”, speech at the European Forum Alpbach, August 2013.
L’EIOPA, autorità europea per le assicurazioni e le pensioni, ha lanciato una consultazione sugli standard tecnici per l’applicazione di Solvency II. La direttiva prevede l’estensione delle norme di Basilea 2 al settore assicurativo.
La consultazione terminerà il 30 giugno 2014.
Qui il documento ufficiale.
Segnaliamo il seguente working paper dell’ IMT Lucca Institute for Advanced Studies
Michele Bonollo, Credito Trevigiano; IMT Institute for Advanced Studies Lucca
Irene Crimaldi, IMT Lucca Institute for Advanced Studies
Andrea Flori, IMT Lucca Institute for Advanced Studies
Fabio Pammolli, IMT Lucca Institute for Advanced Studies
Massimo Riccaboni, IMT Lucca Institute for Advanced Studies
Systemic Importance of Financial Institutions: Regulations, Research, Open Issues, Proposals
Abstract: In the field of risk management, scholars began to bring together the quantitative methodologies with the banking management issues about 30 years ago, with a special focus on market, credit and operational risks. After the systemic eff ects of banks defaults during the recent fi nancial crisis, and despite a huge amount of literature in the last years concerning the systemic risk, no standard methodologies have been set up to now. Even the new Basel 3 regulation has adopted a heuristic indicator-based approach, quite far from an e ffective quantitative tool. In this paper, we refer to the di fferent pieces of the puzzle: defi nition of systemic risk, a set of coherent and useful measures, the computability of these measures, the data set structure. In this challenging fi eld, we aim to build a comprehensive picture of the state of the art, to illustrate the open issues, and to outline some paths for a more successful future research. This work appropriately integrates other useful surveys and it is directed to both academic researchers and practitioners.
L’autorità bancaria europea ha proposto nell’ultima settimana di marzo una serie di Regulatory Technical Standards (RTS) al fine di armonizzare le regolazioni esistenti. Tali proposte coprono la valutazione prudenziale delle posizioni di fair value, i requisiti di liquidità e i deflussi collaterali aggiuntivi richiesti dall’applicazione dello scenario avverso.
Di seguito i link dei comunicati stampa:
– EBA publishes final draft technical standards on own funds (Part IV)
– EBA publishes final draft technical standards on additional collateral outflows
– EBA publishes final draft technical standards on liquidity requirements
– EBA publishes final draft technical standards on prudent valuation
Nell’ultimo Global Financial Stability Report, il FMI ha calcolato che i sussidi impliciti di cui godono le banche ‘too big to fail’ ammontano negli USA e nell’eurozona a un massimo di 70 e 300 miliardi di dollari.
Tali sussidi impliciti, che permettono di prendere in prestito a tassi più bassi rispetto alle altre banche, diminuiscono l’avversione al rischio, con potenziali rischi per l’intero sistema finanziario. Le recenti riforme hanno però quantomeno iniziato a diminuire tale sussidio implicito.
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Il Comitato di Basilea ha approvato nuove regole concernenti l’esposizione al rischio di credito di controparte nelle transazioni su derivati. Il nuovo approccio riduce la possibilità di atti discrezionali da parte delle autorità nazionali, limita l’utilizzo delle stime interne da parte delle banche e tiene conto della volatilità sperimentata durante il recente periodo di stress.
Le nuove norme entreranno in vigore dal primo gennaio 2017.
