Il Consiglio e il Parlamento europeo, il 20 marzo scorso, hanno trovato l’accordo politico sul meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie al termine di un lungo negoziato. L’accordo raggiunto completa il secondo pilastro dell’Unione Bancaria costituito dal Single Resolution Mechanism (SRM) e dal Single Resolution Fund (il Fund). Il secondo pilastro introduce un sistema accentrato di gestione delle crisi di banche della zona euro, in coerenza con la scelta di attribuire alla Banca Centrale Europea il potere di vigilanza su queste banche (Regolamento UE 1024/2013). Esso mira a stabilire una gestione ordinata delle crisi, anche per ridurne il costo sociale. Le nuove regole, infatti, si propongono di limitare la possibilità che il fallimento delle banche pesi sui contribuenti. La disciplina del SRM e del Single Fund, delineata da una proposta di regolamento, è quindi oggi completata dalle norme sul Fondo contenute in un accordo intergovernativo.
Gli elementi di novità introdotti con il recente accordo, rispetto alla precedente bozza di regolamento descritta nell’articolo “Una vera rivoluzione: il Single Resolution Mechanism“, sono molteplici.
È stato accelerato il meccanismo di “mutualizzazione” delle risorse finanziarie nelle regole sul funzionamento del Single Fund costituito con contributi delle banche aderenti all’area dell’euro. La creazione del Fondo dovrà avvenire in otto anni (contro i dieci inizialmente previsti) dal 2015. A regime esso dovrà avere una capacità di 55 miliardi di euro e dovrà raggiungere un livello almeno pari all’1% dei depositi garantiti. Durante il periodo transitorio, all’interno del Single Fund sono previsti comparti nazionali costituiti con le risorse apportate dalle banche di ciascun paese aderente. Le somme accumulate nei comparti nazionali dovranno essere messe in comune al termine del periodo transitorio; la messa in comune dovrà riguardare il 40% delle risorse già entro il primo anno, il 60% entro il secondo anno e il 70% entro il terzo anno.
È stata ampliata la capacità di intervento del Fondo nella gestione delle crisi prevedendo la possibilità dello stesso di indebitarsi con il mercato, sulla base di una decisione della nuova autorità europea per la risoluzione delle crisi bancarie, il Resolution Board (il Board), riunito in sessione plenaria. E’ escluso che questi finanziamenti possano beneficiare di una garanzia pubblica.
È stata semplificata la procedura di risoluzione. In questa direzione si muovono le regole sul funzionamento del Board. Per esso è stato confermato l’impianto originario che vede l’organo operare in due formazioni: la sessione esecutiva e la sessione plenaria. Le novità interessano sia aspetti formali sia sostanziali delle due formazioni; la Commissione, insieme alla BCE saranno osservatori permanenti all’interno della sessione esecutiva; a quest’ultima parteciperanno anche i membri del Board che rappresentano le autorità del paese della banca oggetto dell’intervento di risoluzione. Nessuno dei partecipanti, peraltro, potrà avere potere di veto sulle decisioni da assumere. La delimitazione delle competenze tra il Board in sessione esecutiva e in sessione plenaria viene individuata sulla base di un criterio quantitativo. Il Board in sessione esecutiva sarà competente per le questioni che richiedono interventi del Single Fund fino a 5 miliardi di euro; il Board in sessione plenaria interverrà per problemi che richiedano interventi per somme superiori a tale importo. Nel senso della semplificazione del procedimento si può leggere la scelta di ritagliare un ruolo marginale per il Consiglio europeo, prevedendo una procedura di silenzio assenso. Quest’ultimo potrà solo opporsi allo schema di risoluzione approvato dal Board in due casi puntualmente definiti: se non ritenga sussista un interesse generale; se sia necessario ampliare i limiti dell’intervento del Fund rispetto a quanto ordinariamente previsto.
Una prima valutazione delle novità introdotte per il meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie induce a dare un giudizio positivo sulle stesse nella prospettiva della Banking Union.
L’accelerazione nel meccanismo di “mutualizzazione” delle somme fatte confluire dalle banche nel Single Fund e l’ampliamento della forza di fuoco dello stesso con la possibilità di indebitarsi sui mercati sono indubbiamente un successo nel lungo processo per arrivare a mettere in comune risorse per gestire le crisi delle banche dei paesi aderenti all’area dell’euro. La circostanza che sia stata necessaria la stipula di un accordo intergovernativo non riduce la rilevanza positiva del compromesso politico raggiunto. L’introduzione di una nuova fonte normativa nel sistema di risoluzione delle banche può essere un indice di debolezza della capacità propulsiva del processo da parte della Commissione europea; i progressi sostanziali raggiunti, peraltro, sono indice della consapevolezza dei Governi dell’irreversibilità del processo di integrazione dei sistemi finanziari.
Anche la definizione di un chiaro ambito di competenze del Board in sessione esecutiva rafforza l’autonomia dell’istituzione rispetto ai membri partecipanti e agli interessi nazionali che rappresentano, così dando maggiore credibilità alla stessa di poter affrontare efficacemente le crisi bancarie.
Un punto debole dell’accordo è la mancata discussione di qualsiasi forma di backstop pubblico che potrebbe essere necessario nel caso in cui il nuovo meccanismo di risoluzione non riesca a fronteggiare crisi sistemiche. In questo momento l’unica forma di intervento pubblico di livello europeo è rappresentata dal European Stability Mechanism (ESM), istituito nel 2012 con un Trattato fra i paesi dell’area dell’euro per sostenere i paesi aderenti in difficoltà che prevede, in limiti molto stringenti, la possibilità di ricapitalizzazione diretta delle banche di questi paesi in crisi. La presenza di un backstop pubblico rappresenta, in tutti gli ordinamenti, un elemento in grado di rassicurare i mercati, anche per evitare di aggravare situazioni di difficoltà delle banche. L’incertezza dei mercati su cosa accade se gli strumenti di risoluzione, appena approvati, che prevedono solo l’uso di risorse finanziarie “private”, non siano sufficienti a risolvere la crisi potrebbe renderli meno efficaci.
